Planificación y Desarrollo Regional con Base en el Reconocimiento de la Complejidad del Territorio

Por: Juan David Céspedes Restrepo
Administrador Ambiental
Estudiante Maestría en Hábitat
Universidad Nacional de Colombia -Sede Manizales-

 Fuentes:                                                                        http://www.viajescolombia.net/wp-content/uploads/2011/06/eje-cafetero.jpg  http://www.armeniahotel.com.co/wp-content/uploads/2011/02/armenia.jpg  http://imagenesyfotos.info/wp-content/uploads/2011/06/Viaducto_pereira.jpg

Actualmente, uno de los desafíos que adquiere cada vez más importancia para el país en materia de planificación, se centra en desarrollar procesos de ordenamiento del territorio que reconozcan y resignifiquen aquellas relaciones territoriales que han surgido y se han fortalecido históricamente entre diferentes municipios y/o departamentos. Rutas comerciales, arterías viales, flujos de información y materiales, productos, prestación de servicios, relaciones económicas y continuidad en los sistemas naturales[1]; son sólo algunos ejemplos de aspectos que al interior de un territorio sobrepasan los límites político-administrativos establecidos para los municipios y departamentos de Colombia. No obstante pese a la innegable existencia de estas interrelaciones, el desconocimiento de la naturaleza transversal de las mismas dentro de los instrumentos de planificación -tales como Planes de Ordenamiento Territorial [en adelante POT] y Planes de Desarrollo- continúa favoreciendo la fragmentación del territorio y fortaleciendo el crecimiento desmesurado de los núcleos urbanos y las ciudades capitales.

Esta situación en sí misma, representa una contradicción directa a la premisa básica del ordenamiento del territorio; el cual, de acuerdo a lo expuesto en la Ley 1454 de 2011 (Congreso de Colombia, 2011) se constituye como “un proceso de construcción colectiva de país, (…) tendiente a lograr una adecuada organización político administrativa del Estado en el territorio, para facilitar el desarrollo institucional, el fortalecimiento de la identidad cultural y el desarrollo territorial; entendido este como desarrollo económicamente competitivo, socialmente justo, ambiental y fiscalmente sostenible, regionalmente armónico, culturalmente pertinente, atendiendo a la diversidad cultural y físico-geográfica de Colombia”.

Bajo esta consideración, la armonía regional de las ciudades es una condición sine qua non para garantizar la funcionalidad y sostenibilidad en el marco del desarrollo territorial. Para tal fin, ésta debe fundamentarse en el reconocimiento de la complejidad que reviste el territorio, mediante el abandono del sesgo espacialista que ha marcado históricamente la relación del ser humano con éste. La fragmentación existente demanda en primer lugar, una trasformación del paradigma tradicional que considera al territorio como una plataforma inerte donde se llevan a cabo procesos para el desarrollo; en este sentido es indispensable profundizar en la comprensión del territorio y su interrelación con los aspectos socioculturales de quienes lo ocupan. Como explican Echeverría y Rincón (2000) se debe partir “desde los procesos y grupos sociales que lo han transformado e intervenido haciéndolo parte de su devenir”. Estos aspectos son fundamentales dado que la relación entre el sujeto transformador y el espacio transformado no es unidireccional sino de retroalimentación, lo que implica que al tiempo que el sujeto modifica el territorio éste último actúa sobre el sujeto transformándolo también[2].

 Es por esta razón que en los procesos de planificación orientados al desarrollo regional, la identificación profunda de las territorialidades[3] -elementos constitutivos y estructurantes del territorio- representa el eje fundamental para la definición de una región, al permitir diferenciar los límites del territorio con base en las relaciones que se originan en su interior. Sin embargo, cabe resaltar que dado el carácter supraespacial que poseen, numerosas territorialidades –con diverso alcance espacial- pueden existir simultáneamente y de manera superpuesta en torno a un núcleo regional diferenciado. Este hecho dificulta los procesos de planificación regional ya que implica el establecimiento de límites flexibles y múltiples para la conformación de una región (Arango, 2011). La existencia de regiones estáticas y rígidas en cuanto a su delimitación va en contra del carácter dinámico propio de la naturaleza del territorio y atenta contra su capacidad funcional. Por esto, la existencia de múltiples delimitaciones regionales al interior de un territorio se presenta como una condición indispensable para el desarrollo regional, y evidencia el fracaso de algunas regiones que dentro del contexto nacional se establecen como sistemas cerrados y estáticos. Casos como las relaciones territoriales existentes entre departamento de Risaralda con el Chocó y Valle de Cauca, o de Caldas y Quindío con Tolima y parte del valle del río Magdalena, dejan en claro la necesidad de trascender y dinamizar la delimitación de región rígida hacia el interior y exterior del eje cafetero, para evitar el aislamiento y el deterioro de las territorialidades que rebasan las fronteras establecidas.

La escasa capacidad de los POT actuales frente a esta condición, deja en claro las limitaciones de las ciudades para articularse al contexto regional dentro del cual se hallan inmersas; hecho que ha acentuado la fragmentación del territorio a escala regional, e incluso a escalas más reducidas como el municipio, donde la visión instrumental de definición de usos de suelo ha generado rompimientos al interior de los sistemas urbanos que “se manifiestan en el  espacio de urbanizaciones y barrios que no establecen conectividad con el tejido urbano, con  el espacio público o con la viabilidad externa, y que por el contrario se marginan creando límites y barreras” (Centro de Estudios del Hábitat Popular [CEHAP], 1998).

Además de las consideraciones que deben integrarse a los instrumentos de planificación del país frente al establecimiento de límites regionales, otro elemento de suma importancia se centra en la complementariedad que debe existir entre las ciudades que hacen parte de una región[4]. Bajo el enfoque de la teoría general de sistemas, un territorio puede categorizarse como un sistema abierto, el cual dada su naturaleza y progresivo crecimiento tiende a estados de complejidad cada vez mayores. Este tipo de sistemas alcanzan su estabilidad a través de dos características básicas denominadas Integración y Diferenciación (Ossa, 2004). La Integración hace referencia a la necesidad de que exista un elemento “coordinador” o “dominante” que se encargue mantener los elementos relacionados entre sí; y la Diferenciación se refiere a la mecanización progresiva que experimenta un sistema a medida que aumenta en complejidad, la cual se traduce como la división y especialización de funciones en los elementos que lo conforman[5]. De manera similar, la garantía de una distribución adecuada de las cargas y beneficios al interior de una región, descansa en el hecho de que las ciudades que la conforman puedan complementarse con base en las funciones que desarrollan frente a la prestación de servicios y elaboración de productos, objetivo que sólo puede lograrse por medio del desarrollo de las identidades individuales y la reducción de la competencia.

Sin embargo, aún en medio la división de funciones propia de la complementariedad, se hace necesario que siga existiendo un elemento “coordinador” al interior de la región, sin que éste absorba las funciones de las demás ciudades, ni restrinja las posibilidades de desarrollo de cada una. Esta noción de complementariedad descansa entonces en la descentralización de las capacidades de gestión y las funciones administrativas pero reconoce la necesidad de una coordinación de funciones que facilite la continuidad en las interrelaciones propias de la región.

Para el caso de la ecorregión eje Cafetero, las capitales de los departamentos de Risaralda, Caldas y Quindío -las cuales cumplen la función de núcleos regionales-, se han constituido por su relevancia económica y tamaño como las ciudades de mayor jerarquía en la región; hecho que ha permitido explorar sus fortalezas para el desarrollo propio y su armonización regional: Manizales se proyecta como un eje de conocimiento, con base en la prestación de servicios y la proyección de ciudad universitaria, a lo que se suman las diferentes actividades industriales que se llevan a cabo en la periferia; Pereira por su ubicación estratégica en la zona de confluencia de varias arterias viales del país, se ha consolidado como una ciudad de aptitud comercial; igualmente, Armenia ha logrado articularse a los demás municipios del Quindío en torno al aprovechamiento de la belleza paisajística del departamento, lo cual sumado una importante inversión en infraestructura, la consolida como uno de los destinos turísticos de mayor calidad en el país. Esta situación de complementariedad entre las capitales cafeteras -salvo algunos asuntos que aún deben resolverse- ha brindado a éstas la posibilidad de desarrollarse libres de competencia

Sin embargo, a pesar del logro que esto representa, un alto porcentaje de los restantes 89 municipios que conforman la ecorregión eje cafetero, no ha explorado de manera adecuada su vocación ni ha desarrollado su identidad funcional. Esta situación hace que permanezcan  relegados frente a las ciudades capitales y favorece el arraigo de paradigmas que presentan al turismo y la agroindustria como soluciones quiméricas a las debilidades locales[6]; hecho que impide la integración regional.

Finalmente,  es importante recalcar que sumado a las consideraciones expuestas en este texto, la construcción de las regiones debe partir de las relaciones económicas, sociales y políticas existentes; ya que sólo a partir de estos elementos tiene real significado la formalización de éstas ante la ley. Por esta razón en la perspectiva del ordenamiento territorial no sólo es esencial que cada región que se proponga haya tenido su propia dinámica histórica, sino que su configuración jurídica responda además a la decisión de una efectiva consulta ciudadana, a las características propias del contexto y a la realidad territorial en que se encuentra inmersa.